μάλιστα, το προσχέδιο «φοροκεντρικό» και προτείνουν δέσμη μέτρων για την άρση του υφεσιακού χαρακτήρα της δημοσιονομικής πολιτικής που επιδιώκεται να ασκηθεί μέσω του νέου προϋπολογισμού. Συγκεκριμένα, επισημαίνουν ότι είναι αναγκαίο να γίνει δικαιότερη ανακατανομή φορολογικών βαρών και δημοσίων δαπανών μέσω παρεμβάσεων που θα προβλέπουν: * «συστηματικότερες πολιτικές παρεμβάσεις για αποτελεσματική περιστολή της φοροδιαφυγής, εκλογίκευση των φορολογικών απαλλαγών και, γενικότερα, ριζική αναμόρφωση του φορολογικού συστήματος». * συνολική επανεξέταση της σύνθεσης των δημοσίων δαπανών και διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις, όπως π.χ. η κατάργηση περιττών φορέων του δημοσίου. Στην έκθεση επικρίνεται έντονα η εμμονή της κυβέρνησης στην εφαρμογή μιας οικονομικής πολιτικής που αυξάνει σημαντικά τους φόρους και συγκρατεί οριζοντίως τις δαπάνες. Επισημαίνεται δε ενδεικτικά πόσο αποτυχημένη είναι αυτή η συνταγή με την εξής αναφορά: «οι εκτιμήσεις στο Προσχέδιο του κρατικού προϋπολογισμού του 2017 για τις αποδόσεις των συνολικών Δημοσιονομικών Παρεμβάσεων (αύξηση εσόδων και εξοικονομήσεις δαπανών) είναι κατά 66,9% μικρότερες από τις αρχικά προβλεπόμενες στην εισηγητική έκθεση του κρατικού προϋπολογισμού του 2016 με τις εξοικονομήσεις δαπανών να εκτιμάται ότι θα είναι μικρότερες κατά 60,2% σε σύγκριση με το στόχο και τις αυξήσεις των εσόδων να εκτιμάται ότι θα είναι μικρότερες κατά 73,0% σε σύγκριση με το στόχο! Συνεπώς, όπως τονίζεται στην έκθεση, «τίθεται εύλογα το ζήτημα της πολύ μικρότερης από το αναμενόμενο απόδοσης των δημοσιονομικών παρεμβάσεων, τουλάχιστον για το 2016». Αναλυτικά, τα βασικότερα σημεία της έκθεσης έχουν ως εξής: 1) Το Προσχέδιο Κρατικού Προϋπολογισμού 2017 υπηρετεί ρητά την «επίτευξη των δημοσιονομικών στόχων, που αποτελούν διεθνείς δεσμεύσεις της χώρας. Η διατύπωση αυτή επιβεβαιώνει τη βούληση της κυβέρνησης να εφαρμόσει το πρόγραμμα προσαρμογής (τρίτο Μνημόνιο όπως επικαιροποιήθηκε τον Ιούνιο 2016). Όμως, κρίσιμες προβλέψεις για ρυθμούς μεγέθυνσης κλπ. είναι τουλάχιστον συζητήσιμες. Ο Προϋπολογισμός 2017 όπως προετοιμάζεται έχει βραχυπρόθεσμα έντονα υφεσιακό χαρακτήρα μολονότι η υφεσιακή επίπτωση μπορεί εν μέρει να εξουδετερωθεί με την αλλαγή του οικονομικού κλίματος λόγω ολοκλήρωσης των αξιολογήσεων. 2) Το Προσχέδιο αναγνωρίζει ρητά ότι μεσοπρόθεσμα η επιστροφή στον ενάρετο κύκλο της ανάπτυξης θα επιτευχθεί υπό προϋποθέσεις. Οι σπουδαιότερες: «Η συνεπής εφαρμογή του προγράμματος στήριξης της ελληνικής οικονομίας, σε συνδυασμό με την σταδιακή χαλάρωση των περιορισμών στην κίνηση κεφαλαίων και την πρόοδο στους τομείς της διευθέτησης μη εξυπηρετούμενων δανείων και δομικών αλλαγών». Όλα αυτά θα αποκαθιστούσαν την εμπιστοσύνη στην ελληνική οικονομία. Αλλά το ίδιο το προσχέδιο αποδομεί εν μέρει το επιχείρημα! Ενδεικτικά σημειώνουμε ότι προβλέπει πολύ λιγότερα έσοδα από ιδιωτικοποιήσεις στις οποίες αποτυπώνονται εμφανέστερα οι εσωτερικές δυσκολίες των μεταρρυθμίσεων. Συναφώς, η λύση του προβλήματος των κόκκινων δανείων και οι «δομικές αλλαγές» καθυστερούν. 3) Σύμφωνα με το κείμενο επιζητείται επίσης να συζευχθεί η «δημοσιονομική υπευθυνότητα με κοινωνική δικαιοσύνη». Όπως όμως έχει υποστηριχθεί, λιτότητα και αδικία μειώνουν τις πιθανότητες επιτυχίας ενός προγράμματος προσαρμογής. Τη γενική στόχευση ως προς την κοινωνική διάσταση υπηρετεί μεν η εφαρμογή του Κοινωνικού Εισοδήματος Αλληλεγγύης, αλλά αντιστρατεύονται άλλα μέτρα που προβλέπει το ίδιο το προσχέδιο (π.χ. η σαφής προτίμηση υπέρ των έμμεσων φόρων). 4) Το Προσχέδιο έχει βραχυπρόθεσμα υφεσιακή επίπτωση σύμφωνα πάντοτε με τη συμβατική ανάλυση: Μειώνει τις δαπάνες και επιζητεί να αυξήσει τα φορολογικά έσοδα. Μειώσεις δαπανών και αυξήσεις φόρων αναπόφευκτα λειτουργούν υφεσιακά. 5) Η δημοσιονομική πολιτική στην Ελλάδα και αλλού θα έπρεπε, θεωρητικά, να αναλάβει ενεργότερο ρόλο στην αντιμετώπιση της ύφεσης και των κινδύνων δυνητικής στασιμότητας. Στην Ελλάδα συνεχώς αυξάνονται οι φορολογικοί συντελεστές και συγκρατούνται οι δαπάνες του κράτους. Αυτό φυσικά οφείλεται μεν στην κληρονομιά του παρελθόντος (χρέη κλπ) αλλά και στους μη ρεαλιστικούς στόχους του Μνημονίου για συνεχή αύξηση των πρωτογενών πλεονασμάτων ως το 2018 και μετά. Επομένως, τους επόμενους μήνες θα αποκτά ολοένα και μεγαλύτερη σημασία η αναθεώρηση των στόχων για πρωτογενή πλεονάσματα προς τα κάτω και η οριστική «διευθέτηση» του χρέους. Κυβέρνηση και αντιπολίτευση μάλλον συμφωνούν στον στόχο αυτό και έχουν ως σύμμαχο το ΔΝΤ! 6) Μια ειδικότερη πτυχή σε σχέση με τις υφεσιακές επιπτώσεις του Προσχεδίου είναι το «μείγμα οικονομικής πολιτικής» - η σχέση κρατικών δαπανών και φόρων. Το Προσχέδιο Κρατικού Προϋπολογισμού 2017 χαρακτηρίζεται από φοροκεντρική λιτότητα για την επίτευξη του στόχου ως προς ένα πρωτογενές πλεόνασμα 1,75% του ΑΕΠ σύμφωνα με το τρέχον Πρόγραμμα. Συγκεκριμένα, προβλέπεται για το 2017 οριακή μείωση δαπανών κατά € 78,8 εκατ. και εκτεταμένη αύξηση εσόδων κατά € 2,513 δισ. ευρώ. Όπως έχει επισημάνει το Γ.Π.Κ.Β. κατά το παρελθόν, η συντριπτική υπεροχή της στάθμισης των παρεμβάσεων στα έσοδα σε σχέση με τις συνολικές δημοσιονομικές παρεμβάσεις (και εν γένει οι δημοσιονομικές προσαρμογές που βασίζονται κυρίως σε αυξήσεις εσόδων παρά σε μόνιμες περικοπές πρωτογενών δαπανών), δημιουργεί ένα ασφυκτικό περιβάλλον στην υπό ανάκαμψη οικονομία, επιτείνοντας την ύφεση ή περιορίζοντας τις προοπτικές ανάκαμψής της. 7) Μολονότι τυχόν μειώσεις δαπανών αντί αυξήσεων φόρων θα είχαν πιθανόν μικρότερη άμεση υφεσιακή επίπτωση, το σημαντικότερο είναι ότι οι αυξήσεις φόρων αποθαρρύνουν την εργασία και την επιχειρηματικότητα (από την πλευρά της προσφοράς) και επομένως θολώνουν τις προοπτικές ανάκαμψης. Όμως, «αντισταθμιστικές ενέργειες», κυρίως της κυβέρνησης, είναι δυνατόν να περιορίσουν σημαντικά τις υφεσιακές επιπτώσεις της φοροκεντρικής πολιτικής προσαρμογής. Οι «ενέργειες» αυτές, σε συνδυασμό μάλιστα με ένα φιλικό προς την ανάπτυξη (και κοινωνικά δίκαιο) σχέδιο περικοπής πρωτογενών δαπανών, μπορεί να οδηγήσουν σε «επεκτατική δημοσιονομική προσαρμογή» (expansionary fiscal consolidation). Αμφισβήτηση της ρεαλιστικότητας των στόχων για τον ρυθμό μεγέθυνσης και το πρωτογενές πλεόνασμα. 8) Με δεδομένη την εφαρμογή επιπλέον μέτρων από 1/1/2017, (αυξήσεις σε έμμεσους όρους, περιορισμός των δικαιούχων του ΕΚΑΣ, αύξηση ασφαλιστικών εισφορών κ.α.) η προβλεπόμενη αύξηση της Ιδιωτικής Κατανάλωσης κατά 1,8% κρίνεται επίσης αρκετά αισιόδοξη. Αυτό επιβεβαιώνεται και από το χαμηλό επίπεδο της Καταναλωτικής Εμπιστοσύνης του Δείκτη Οικονομικού Κλίματος. Επίσης, η προβλεπόμενη αύξηση των Επενδύσεων κατά 9,1% μπορεί να θεωρηθεί εφικτή λόγω της χαμηλής βάσης του 2016 και εφόσον γίνει ορθή χρήση των ευρωπαϊκών «εργαλείων» (ΕΣΠΑ, Πακέτο «Γιούνκερ κ.α.), ολοκληρωθούν σημαντικές αποκρατικοποιήσεις στις υποδομές που συνδέονται με νέες επενδύσεις, αποδώσει ο νέος Αναπτυξιακός Νόμος κ.ά. Από την άλλη πλευρά, θα πρέπει να καταβληθούν σημαντικές περαιτέρω προσπάθειες για τη δημιουργία ενός περιβάλλοντος -πραγματικά- φιλικού για τις επιχειρήσεις, με παρεμβάσεις για μείωση της γραφειοκρατίας (π.χ. νέο πλαίσιο αδειοδότησης), την εξασφάλιση συνέχειας στις εφαρμοζόμενες πολιτικές, τη δυνατότητα χρηματοδότησης, καθώς τα τελευταία στοιχεία για τη διεθνή ανταγωνιστικότητα της ελληνικής οικονομίας είναι ιδιαίτερα ανησυχητικά. Ανάγκη για στήριξη των εξαγωγών 9) Ο εξαγωγικός τομέας της ελληνικής οικονομίας κρίνεται αναγκαίο να στηριχθεί, κυρίως μέσω μέτρων για τη χαλάρωση των περιορισμών στην κίνηση κεφαλαίων και τις επιστροφές φόρων. Η σημαντική ανάκαμψη των εξαγωγών προϋποθέτει ακόμα, μια εξαιρετικά καλή χρονιά για τον ελληνικό τουρισμό, προκειμένου να ξεπεράσουν τη σημαντική μείωσή τους το τρέχον έτος. Συνολικά, η πραγματοποίηση των αισιόδοξων στόχων για ανάκαμψη το 2017 προϋποθέτει πλήρη και αποτελεσματική εφαρμογή του προγράμματος, αποτελεσματική διαχείριση των μη εξυπηρετούμενων δανείων, έγκαιρη αποπληρωμή των ληξιπρόθεσμων του Δημοσίου (χωρίς τη μαζική δημιουργία νέων), κυβερνητική σταθερότητα και κοινωνική ομαλότητα. Αυτή η εσωτερική διαδικασία προσαρμογής θα πρέπει λογικά να υποστηριχθεί με μέτρα για την ουσιαστική ελάφρυνση του χρέους και κατόπιν συμμετοχή στο πρόγραμμα της ποσοτικής χαλάρωσης της Ε.Κ.Τ. Στην περίπτωση αυτή, θα υπάρξει ταχεία άρση της αβεβαιότητας, αποκατάσταση της εμπιστοσύνης και της ρευστότητας στην ελληνική οικονομία. Αν όλες αυτές οι προϋποθέσεις συντρέξουν, είναι πιθανό οι επιδόσεις της ελληνικής οικονομίας να ξεπεράσουν ακόμα και αυτές τις αισιόδοξες προβλέψεις, όπως προβλέπει π.χ. το Δ.Ν.Τ. Πιο απαισιόδοξοι στις ΗΠΑ και τη Γερμανία 10) Μεγάλες τράπεζες και ερευνητικά ινστιτούτα, κυρίως από τις ΗΠΑ και τη Γερμανία, διατυπώνουν πολύ πιο μετριοπαθείς προβλέψεις για την ελληνική οικονομία. Οι σημαντικότεροι κίνδυνοι σχετίζονται κυρίως με τη μεταρρυθμιστική κόπωση που ενδεχομένως προκύψει, πιθανές δυσμενείς εξελίξεις στο προσφυγικό αλλά και λόγω της εξόδου της Βρετανίας από την Ε.Ε. και πιθανά προβλήματα στο τραπεζικό σύστημα χωρών μελών της ζώνης του Ευρώ. Το Προσχέδιο είναι φοροκεντρικό 11) Με το Προσχέδιο του Κ.Π. του 2017 συνεχίζεται η οικονομική πολιτική που προβλέπει αυξήσεις φόρων και μειώσεις δαπανών σε περιβάλλον ύφεσης η οποία ακολουθήθηκε όλα τα χρόνια της κρίσης δυσχεραίνοντας έτσι τις προοπτικές επίτευξης θετικών ρυθμών ανάπτυξης. O Προϋπολογισμός 2017 περιλαμβάνει νέες παρεμβάσεις για το 2017 τόσο στο σκέλος των δαπανών (μειώσεις) όσο και των εσόδων (αυξήσεις) συνολικού ύψους € 2,59 δισ. (€ 3,98 δισ. σωρευτικά στη διετία 2016-2017). Μόλις το 3,04% των νέων παρεμβάσεων για το 2017 αφορά εξοικονομήσεις δαπανών (€ 78,8 εκατ.) ενώ το 96,96% αφορά αυξήσεις εσόδων (€ 2,51 δισ.). Οι αναλογίες αυτές κάνουν εμφανή τον φοροκεντρικό χαρακτήρα του Προσχεδίου. Το 2016 η αναλογία των νέων παρεμβάσεων στα έσοδα σε σχέση με αυτών στις δαπάνες ήταν 0,7, ενώ το 2017 η αναλογία αυτή αυξήθηκε δραματικά στο 31,9! Σωρευτικά στη διετία 2016-2017 ο λόγος εσόδων προς δαπάνες διαμορφώνεται στο 3,55. Το συνολικό ύψος των νέων αυξήσεων στα Έσοδα το 2017 θα είναι σημαντικά μεγαλύτερο, κατά 324,5% σε σχέση με αυτές του 2016. Το συνολικό ύψος των νέων μειώσεων στις Δαπάνες το 2017 θα είναι μικρότερο κατά 90,1% σε σχέση με αυτές του 2016. 12) Η αύξηση των εσόδων αναμένεται από την αύξηση των συντελεστών φορολόγησης και την επιβολή νέων φόρων. Όπως έχει επισημανθεί από το Γ.Π.Κ.Β. πολλές φορές και όπως καταγράφεται τα τελευταία χρόνια, η υπερφορολόγηση θα εξακολουθεί να λειτουργεί ιδιαιτέρως στρεβλωτικά στο οικονομικό περιβάλλον αποτελώντας εμπόδιο στην επίτευξη θετικών ρυθμών ανάπτυξης και τελικά θα οδηγήσει σε μείωση των εσόδων από άμεσους και έμμεσους φόρους τόσο σε σύγκριση με τα προηγούμενα έτη όσο και με τους στόχους που έχουν τεθεί στα πλαίσια των συγκεκριμένων παρεμβάσεων. Η απόλυτη πολιτική και οικονομική προτεραιότητα θα πρέπει αδιαμφισβήτητα να δοθεί στη κατεύθυνση της βελτίωσης του φοροεισπρακτικού μηχανισμού και της αντιμετώπισης της παραοικονομίας στο πλαίσιο του ισχύοντος φορολογικού καθεστώτος. Έπεσαν έξω κατά 67% στις προβλέψεις για την αποδοτικότητα των μέτρων του 2016. 13) Ενδιαφέρον προκαλεί η σύγκριση προβλέψεων των παρεμβάσεων στα έσοδα που τέθηκαν στην Εισηγητική του Κ.Π. 2016 για το 2016 και αν αυτοί επιτεύχθηκαν ή εκτιμάται ότι θα επιτευχθούν το 2016 όπως αποτυπώνονται ως εκτίμηση πραγματοποιήσεων στο Προσχέδιο του Κ.Π. 2017. Όπως προκύπτει από τη σύγκριση αυτή, οι εκτιμήσεις στο Προσχέδιο του Κ.Π. 2017 για τις αποδόσεις των συνολικών Δημοσιονομικών Παρεμβάσεων (αύξηση εσόδων και εξοικονομήσεις δαπανών) είναι κατά 66,9% μικρότερες από τις αρχικά προβλεπόμενες στην Εισηγητική του Κ.Π. 2016 με τις εξοικονομήσεις δαπανών να εκτιμάται ότι θα είναι μικρότερες κατά 60,2% σε σύγκριση με το στόχο και τις αυξήσεις των εσόδων να εκτιμάται ότι θα είναι μικρότερες κατά 73,0% σε σύγκριση με το στόχο. Συνεπώς τίθεται εύ-λογα το ζήτημα της πολύ μικρότερης από το αναμενόμενο απόδοσης των δημοσιονομικών παρεμβάσεων, τουλάχιστον για το 2016. Αναγκαίες οι ανακατανομές δαπανών και φόρων 14) Καθώς τα περιθώρια για οριζόντιες περικοπές δαπανών και οριζόντιες αυξήσεις φόρων έχουν εξαντληθεί, το κέντρο βάρους πρέπει να μετατεθεί στην ανακατανομή των φόρων και των δαπανών. Και στα δύο ζητήματα αναπτύσσεται αργά κινητικότητα. Η ανακατανομή φορολογικών βαρών μπορεί να γίνει με συστηματικότερες πολιτικές παρεμβάσεις για αποτελεσματική περιστολή της φοροδιαφυγής, εκλογίκευση των φορολογικών απαλλαγών και, γενικότερα, ριζική αναμόρφωση του φορολογικού συστήματος. Η ανακατανομή των δαπανών στο πλαίσιο μιας συνολικής επανεξέτασης της σύνθεσής τους (spending review) είναι αναγκαία για να επιτευχθούν κατά περίπτωση εξοικονομήσεις ή και μεγαλύτερη αποτελεσματικότητα των δαπανών. Μια διαδικασία σταδιακών αλλαγών στην σύνθεση των δαπανών έχει ήδη αρχίσει, αλλά πρέπει να επιταχυνθεί και συνδεθεί με άλλες μεταρρυθμίσεις (π.χ. κατάργηση περιττών φορέων του δημοσίου). 15) Λόγω της συνέχισης της δημοσιονομικής προσαρμογής, αλλά και του εν γένει στενού δημοσιονομικού πλαισίου που διαμορφώνεται από το 3ο Πρόγραμμα της Ελλάδας, οι δαπάνες του Προϋπολογισμού δεν είναι εφικτό να αυξηθούν, προκειμένου να υπάρξει ουσιαστικότερη στήριξη των πιο αδύναμων κοινωνικών ομάδων. Ως εκ τούτου, η μόνη δυνατό-τητα της κυβέρνησης στην παρούσα φάση, που δε θα διατάρασσε τη δημοσιονομική ισορροπία, είναι η ανακατανομή δαπανών. 16) Η αποτελεσματικότητα των δημοσίων προμηθειών μπορεί να βελτιωθεί με την εφαρμογή των σχετικών οδηγιών της ΕΕ. Πιθανόν είτε θα απελευθέρωνε πόρους για άλλους σκοπούς είτε θα μείωνε στο μέτρο που της αναλογεί την πίεση από φόρους. 17) Επίσης, η δημόσια οικονομία βρίσκεται σήμερα μακροσκοπικά σε καλύτερη κατάσταση σε σύγκριση με το 2009 ή και το 2010. Αλλά είναι διατηρήσιμη; Πολλά θα εξαρτηθούν από την εξέλιξη του ασφαλιστικού, η διατηρησιμότητα του οποίου, σύμφωνα με πολλές εκτιμήσεις, δεν έχει διασφαλισθεί παρά τις τελευταίες αλλαγές. Σύμφωνα με τις προβλέψεις του Υπουργείου ελάχιστα θα μειωθούν οι επιχορηγήσεις στα ασφαλιστικά ταμεία ως % ΑΕΠ τα επόμενα χρόνια. Και γενικά, η δαπάνη για συντάξεις ως % ΑΕΠ είναι πολύ υψηλότερη από τον μέσον όρο του ΟΟΣΑ! 18) Στους τομείς της πρόνοιας, της υγείας και της παιδείας υπάρχουν περιθώρια ώστε να βελτιωθεί η σχέση μεταξύ χρηματοδοτήσεων και αποτελεσμάτων. Π.χ. στην πρόνοια παλαιότερες έρευνες της ΕΕ έδειξαν ότι οι κοινωνικές παροχές δεν μειώνουν την φτώχεια όσο σε όλες τις άλλες χώρες! Άλλες μελέτες έδειξαν ότι το δίχτυ ασφαλείας ήταν ακατάλληλο για την κρίση και τη μείωση της φτώχειας. Αν και στο μεταξύ έχουν ληφθεί διάφορα μέτρα, δεν είναι βέβαιο ποια πρόοδος έχει σχετικά επιτευχθεί. Όμως, μέρος των προβλημάτων μπορεί να λυθεί με την εφαρμογή του συστήματος Ελάχιστου Εγγυημένου Εισοδήματος ή Κοινωνικό Εισόδημα Αλληλεγγύης που καθιερώνει οριστικά η κυβέρνηση μολονότι δεν έχει εξασφαλί-σει τη χρηματοδότησή του από το 2018.15 19) Ένα αποτελεσματικό σύστημα αξιολόγησης και κινητικότητας στη Δημόσια Διοίκηση θα προετοίμαζε το έδαφος για ανακατανομές κονδυλίων. Μακροοικονομικοί και δημοσιονομικοί κίνδυνοι- εσωτερικοί και εξωτερικοί 20) Υπάρχουν καθυστερήσεις σε σειρά δομικών αλλαγών με εμφανέστερες τις τριβές γύρω από τις ιδιωτικοποιήσεις και τα μη εξυπηρετούμενα δάνεια. Οι δυσκολίες υλοποίησης των δομικών μεταρρυθμίσεων που προβλέπονται στο Μνημόνιο αντικατοπτρίζονται εν μέρει στην καθυστέρηση της πρώτης αξιολόγησης η οποία οδεύει προς ολοκλήρωση. Αυτό το επαναλαμβανόμενο έργο παρατεταμένης διαπραγμάτευσης και συμφωνίας την τελευταία στιγμή, οφείλεται μεν σε πραγματικές διαφορές απόψεων και φιλοσοφίας τόσο με τους εταίρους όσο και στο εσωτερικό του κυβερνητικού μηχανισμού, αλλά απειλεί κάθε φορά να εξουδετερώσει τις θετικές επιπτώσεις της συμφωνίας που επιτυγχάνεται τελικά! Ένα ακόμα ανεπιθύμητο αποτέλεσμα θα είναι να βρεθεί τελικά η Ελλάδα χωρίς «μαξιλάρια» για την περίπτωση που σημειώνονται απότομες εξωτερικές διαταραχές όπως η ανατροπή της συμφωνίας ΕΕ-Τουρκίας για την προσφυγική κρίση, παράταση ή χειροτέρευση της κατάστα-σης στην Ανατολική Μεσόγειο και Μέση Ανατολή ή/και μια απότομη επιδείνωση της παγκόσμιας οικονομίας.
www.dikaiologitika.gr
Δεν υπάρχουν σχόλια:
Δημοσίευση σχολίου